中景視角|關于國有資本經營預算支出績效評估與評價的思考

2020-05-29

 張軒閣 張蕊 張靜雯 武慧鑫

國有資本經營預算是我國財政預算體系的“四本預算”之一,國家通過對國有資本收益進行收支管理和控制,保障對國有資本的出資人權益,促進國有資本保值增值,優化國有經濟結構,同時增強政府宏觀調控能力,完善政府預算體系。2007年,國務院發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》,中央和部分試點省市開始了對國有資本經營預算績效管理問題的初步探索;2012年11月,財政部頒布了《關于開展2008-2011年中央國有資本經營預算支出項目績效評價工作的通知》,第一次對國有資本預算支出項目開展績效管理工作;2018年9月,《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)明確提出了開展國有資本經營預算績效管理的要求。在這一背景下,我們總結了國有資本經營預算績效管理工作的經驗,對如何開展國有資本經營預算績效管理提出了思考。

一、開展國有資本經營預算績效管理的必要性

國有資本是國有資產在國企對應形成并且享有的權益,具有流動性、效益性和運營多樣性。國有資本經營預算是國家以國有資本所有者身份依法取得國有資本收益,并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算,具有公共性、盈利性、相對獨立性和宏觀調控性。

2018年9月,《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)提出“除一般公共預算外,各級政府還要將政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理,加強四本預算之間的銜接”,同時明確“國有資本經營預算績效管理,要重點關注貫徹國家戰略、收益上繳、支出結構、使用效果等情況”。推進國有資本經營預算支出績效管理工作,是加強國有資本經營預算管理的重要制度安排,對促進國有資本預算編制的科學合理化、提升國有資本經營預算支出管理水平和經營效率、實現國有經濟結構有序調整起到重大意義:

一是對國有資本經營預算支出項目實施是否必要可行、資金投資方式是否得當、項目預算安排是否合理、預期目標是否能夠達成等方面進行論證,能夠為國有資本經營預算分配決策提供參考,提高資金決策分配的科學性。

二是對國有資本經營預算資金的管理、使用、效益等方面進行綜合績效評價,分析國有資本經營預算推動產業優化升級、國有經濟結構調整、技術進步、就業、提高盈利能力等方面的貢獻和作用,總結項目經驗,能夠為預算調整、政策優化提供參考。

二、國有資本經營預算績效管理工作的實踐經驗

(一)關于國有資本經營預算的理解

國有資本經營預算資金最大的特點就在于它“取之于企業,用之于企業”,與我們日常接觸最為廣泛的一般公共財政預算相比,國有資本經營預算具有以下不同點:

一是預算收入的來源不同。國有資本經營預算來源于國有企業實現的稅后利潤上繳國家的部分以及國有股份獲得的股利、股息,國有股份清算收入等;一般公共預算的主要來源是各種稅收收入以及一部分行政事業性收費、罰沒收入等非稅收入。

二是預算的目標不同。國有資本經營預算的目標是提高國有資產運營效率、促進國有資產保值增值、優化國有資產布局與產業結構等;一般公共預算的主要目標是保障政府的公共管理職能、提供公共產品和服務、提升社會整體福利水平。

三是預算的支出方向不同。國有資本經營預算支出主要用于國有經濟戰略性調整、產業結構優化升級、國有企業政策性虧損補貼等;一般公共預算主要用于政府采購、提供公共產品與服務、彌補市場失靈、構建社會保障等公共事業支出。

(二)國有資本經營預算績效管理的實踐經驗

與一般公共預算支出項目相比,國有資本經營預算支出項目存在管理層級多、績效目標特殊、資金體量大、實施周期長、注重資產保值增值、資金來源渠道和資金撥付方式多樣性等特點,因此在開展國有資本經營預算資金績效評估與評價工作過程中,需要關注以下幾個角度:

1.評估評價對象多層級,需明確評估和評價主體,細化關注點

由于國資預算收支涉及到多類部門(單位)、多個層級,在開展國資預算項目績效評估和評價工作時首先要明確“誰評估/評價”、“評估/評價誰”的問題。國有資本經營預算管理涉及財政部門、國資部門、國有企業等多個主體,在開展預算績效管理工作時,對于不同的管理層級,其關注事項是存在差異的。當評估/評價對象為國有企業時,可側重預算項目對企業戰略和經營的支持作用,以及企業項目(資金)管理的科學性和規范性,關注項目企業發展需求和市場需求,即是否與企業發展定位、投資運營規劃、市場發展相關、側重分析項目與一級企業、實施單位自身發展戰略的相關性。如在對某企業氫燃料商用車及測試能力建設項目進行評估時,通過搜集相關競爭產品的市場動態,對比分析目前產品存在的問題,探究項目實施的助益程度,是否能有效優化產品性能,提高市場競爭力,是否符合市場發展前景等,以市場需求作為切入點,研究項目實施與市場需求的契合性。

當評估/評價對象為國資委等出資人機構時,績效評估和評價內容應綜合考慮國資部門預算編制、分配決策、監管等工作,側重預算分配結果對國有資本經營預算功能發揮和階段性工作重點的促進作用,以及國資預算管理和監督體系的完備性,可根據管理層級的特殊性,采取“由上到下”和“由下到上”相結合的方法梳理管理流程?!坝缮系较隆?,即從分析國資預算政策,評價財政和國資部門的規劃、統籌、決策工作開始,逐步向下延展細化到國資預算項目實施企業的項目管理和運營;“由下到上”,即針對企業項目管理和運營中發現的問題,要向上溯源,查看國資部門或財政部門的決策和監管是否存在瑕疵。

2.預期目標中經濟效益和社會效益并重,需關注財務風險、市場風險等因素,做好收益預測

國資預算項目實施時需要兼顧經濟效益和社會效益,因此需要根據國資預算資金的支出方向、支出目的和項目內容具體分析,在梳理社會效益的基礎上,關注國資預算投入產生的經濟效益情況,突出國資預算資金的配置效率和質量,因此在評價評估時,除了要對項目實施后的社會效益進行綜合分析外,還需要通過技術經濟評價、財務分析等方法對經濟效益、預期收入等進行預測,通過項目投資財務內部收益率與投資決策者確定的基準收益率對比,項目資本金財務內部收益率與投資決策者確定的基準收益率對比,分析項目盈利能力是否能達到投資決策者預期,也可在評價過程中考量企業發展能力、稅收貢獻等經濟效益指標。

3.項目實施周期長,外部環境變化多,需關注項目實施周期內的目標實現可能性

國資預算項目普遍實施周期較長,一般會達到3-5年,企業可以在項目開工當年度或者實施過程任意年度申請國資預算,申報企業需針對項目整體設置中期目標及績效指標,針對預算申報年度工作任務設置年度目標和年度績效指標。因此,在評價/評估時,應當關注企業長期投入計劃的合理性,關注企業階段性資金安排是否合理,結合項目工作進度安排及實際情況,分析是否能按照預期進度安排工作,是否充分考慮到預期風險,并提出管控措施保證項目正常開展,據此對階段性目標的合理性和可實現性進行分析。如某公司煤礦建設項目,因前期手續較為復雜,需要取得煤礦項目核準批復、環評報告、礦產資源開發利用方案、取水許可、安全設施設計、采礦許可證等多項批復手續后才可開展項目,但各項手續批復時間的不確定性極有可能導致項目不能按照計劃正常實施,必然會影響目標實現的可能性;如Q企業氫燃料商用車及測試能力建設項目,項目建設期內技術更新和市場需求變化等風險因素會對目標實現造成影響。

4.國資預算項目資金來源多渠道,需關注項目籌資計劃,分析項目資金來源的可行性

國資預算支出項目與一般公共預算項目資金來源不同。一般公共預算項目事權財權相統一,財政可全部安排項目資金;而國資預算項目,資金來源包括自籌資金和國資預算兩部分,其中國資預算占比相對較小,一般不超過項目總投資或當年度項目投資金額的30%,剩余資金來源均通過自籌的方式獲取,主要包括自有資金、銀行借貸或者籌融資等,因此對國資預算項目進行評價評估時,不僅需考慮項目本身,還要考慮項目籌資情況,是否具有合理且充足的資金來源能夠保證項目后續實施,如通過資產負債率分析企業是否具備一定的償債能力,能夠保證債務資金的按期償還,保證項目按計劃正常開展;通過經營活動、投資活動和籌資活動分析凈現金流量情況,是否有充足的資金保障項目持續建設,具備一定的財務生存能力;通過產品銷售價格、成本、銷售稅金等進行盈虧平衡分析,判斷項目是否具備一定的抗風險能力等,如N企業申請B市國有資本經營預算資金用于煤礦建設項目,由于前期審批手續不齊全,缺少采礦權證,導致無法進行外部融資借款,其資金籌措存在風險,可能影響項目后續實施。

5.國資預算撥付方式多樣,資本性支出需關注是否需進行注冊資本金變更

國有資本經營預算資金主要分為資本性資金和費用性資金兩類。資本性資金以資本金形式進行撥付,按級次對集團公司、二級公司、項目企業進行增資,資金額度不大于項目申報年度資本性支出的30%,當以注冊資金本形式撥付資金時,需關注相關企業是否按照相關要求或規定完成了資本金變更,以確保國資的控制權。而費用性資金主要支持國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出等,包括劣勢企業調整退出、非首都功能疏解等項目。費用性資金不需各級企業增加注冊資本,以財政補貼形式撥付至集團公司,并逐級撥付至項目企業,項目資金規模一般為500萬元-2億元。

三、需進一步思考解決的問題

結合工作思考和實踐經驗,我們總結了國資預算支出項目績效管理工作與一般公共預算支出項目績效管理工作的幾個不同點,也在實踐中進行了部分應用,在此過程中發現了以下幾點問題需要進一步思考與解決:

(一)目前國有資本經營預算績效管理工作主要是以財政或國資部門為主體,對國有企業申報項目進行評價評估,尚未在政府層面對國有資本經營預算的預算結構、資金分配決策機制、管理體制等進行整體評價,國有資本經營預算績效管理的范圍還有待擴大,管理層次有待提升。

(二)實際保值增值情況體現不明顯。國資預算項目具有經濟性,同時也具有社會性,其目的多為國有經濟戰略性調整、產業結構優化升級、國有企業政策性虧損補貼,因此保值增值的效果無法直接在一個項目中體現出來。

(三)產出效益難以有效衡量。一方面,國資預算項目具有資金體量大的特點,但在項目總投資中國資預算占比較少,一般為年度投資金額的30%,主要起引導帶動作用,難以準確衡量國資預算資金在整體項目中產生的效益;二是通常項目產生的效益是由多方面因素帶動引起的,如“促進區域內經濟發展”、“技術先進化和產業聚集化”等,是由區域政策因素、環境因素等其他多方面共同作用產生的效果。

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